地方政府使用中央财政拨付资金的习惯 ，或许将面临重大改变 。6月1日开始，财政部开始执行《经济建设项目资金预算管理规则》（下称《 ...
地方政府使用中央财政拨付资金的习惯
，或许将面临重大改变
。6月1日开始
，财政部开始执行《经济建设项目资金预算管理规则》（下称《规则》）
，这意味着支撑地方大规模基建投资的中央财政拨付资金
，在拨付后
，将接受财政部的全程监管
。
与此同时
，对于已拨付的中央财政资金
，财政部也将拥有“视情况暂缓下达”“停止下达投资预算”的重要权力
。此前
，在获得国家发改委的项目立项批复
、财政部拨付中央财政资金后
，对地方政府资金使用的实质监督
，一直“虚置”
。
5月13日
，国务院总理李克强召开国务院机构职能转变动员会议
，要求在转变职能并向地方放权的同时
，强化事后监管职能
，确保市场经济的良好
、有序运转
。在这样的背景下
，地方政府已经习惯依靠大规模投资
，拉动经济增长的模式
，正在面临新的“转型压力”
。
全程监督
“经济建设项目的绩效管理
，不仅对任务目标进行监督，还对其过程有个绩效考核
，避免造成一些不必要的投资和浪费
。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说
。
根据《规则》
，基本建设类投资预算绩效管理的办法制定
、工作组织和指导监督由主管部门负责
。财政部可根据工作需要
，选择部分项目资金实施绩效运行监控和绩效再评价
，推动主管部门完善投资政策
、加强项目资金管理
。
以西北地区一个正在审批高铁项目的省份为例
，2013年
，其铁路建设的投资近百亿元
，其中高铁项目有10条
，目前正在审批的项目还有3个
。对他们而言
，6月1日
，将成为项目审批的一个分水岭
。
“一旦预算绩效管理制度推行
，意味着审批会更难
，现在只要上报
，通过审批的可能性有8成
，但是6月以后
，在预算绩效管理这块可能要加强
，项目审批成功后也会有一系列的考核
，对我们来说会更复杂
，特别是一些收益难保证或市场前景不明朗的项目面临被打回的风险。”项目相关负责人高先生表示
。
记者了解到
，6月1日开始
，预算绩效管理制度规定的申报项目支出预算时首先要阐明项目的绩效目标
，时间角度涉及年度和长期两个维度
，运行角度涉及投入
、产出
、效益
、服务对象四个维度的目标将正式实施
。
《规则》给出了项目投资预算支出的“路线图”
。作为预算资金下发的财政部
，其监督资金使用的权力被重申
。
如在基本建设类投资绩效运行监控环节
，对与绩效目标发生较大偏离的项目
，财政部将“视情况暂缓下达
、停止下达投资预算”
。又如：对事前补助类资金
，绩效目标设定时需明确一定时期内要完成的建设任务量
、实现的社会效益
、生态效益或经济效益和相应的绩效指标
、投资规模
、资金需求
，以及为实现绩效目标应采取的工作程序、技术路线
、职责分工
、长效机制
、奖惩措施等多项内容
。
政绩权衡收益
“之所以按照绩效管理
，主要还是经济建设项目
，后期会进入资本市场
，多数有一定的收益或者能弥补成本
，是地方财政的一个来源
，但是现在很多地方政府都把这项投资作为一项政绩工程来建
，导致投资失败或投资无收益的项目很多
。”北京大岳咨询公司总经理金永祥发出了这样的感叹
。
在从事多年地方政府经济建设项目顾问后
，金永祥表示
，他们和很多地方铁路
、环境保护
、污染治理等部门经常打交道
，在这个过程中
，他深有感触
：地方政府和中央“两张皮”现象严重
。“地方政府项目申报规模越来越大
，中央预算投资也越来越多
，但是资金的有效使用率却越来越低
。”
进入5月份
，各省纷纷公布了基建投资方案
。如广东省政府下发《加快推进全省重要基础设施建设工作方案（2013~2015年）》
，提出“十二五”后3年
，涉及公路
、铁路
、机场
、港航
、城建
、能源
、水利
、环保等总投资约2.95万亿元
，完成投资约1.41万亿元
。
北京市在《关于促进城市南部地区加快发展第二阶段行动计划（2013~2015年）》中提出
，未来3年计划安排公共服务
、基础设施
、生态环境
、产业发展等4类232项重大项目
，其中续建项目94项
，新建项目138项
，总投资约3960亿元
。
今年以来
，促投资以稳增长的目标在全国掀起“高潮”
。全国各地政府陆续出台一系列基建投资计划
，粗略统计
，目前地方投资总额已经超过7万亿元
，项目主要涉及轨道交通
、公路
、机场等基建项目建设
。
“虽然这些方案都切实为当地经济起到带动作用
，但是目前来看
，很难说都能顺利通过
，特别是6月份预算绩效管理制度一旦推行
，对项目的审批会更注重效益和资金有效使用
。”施正文说
。
在他看来
，以往依靠地方政府换届而带来的经济建设投资机遇或将不再
，项目未来的前景和市场运营成为考核的一个指标
。
对地方政府来说
，预算绩效管理更像是一个“紧箍咒”
，预算绩效管理制度在项目审批上的严苛
，使不合格产品“下马”
，造成地方财政收入的缩减
。
数据显示
，2013年1~4月份全国财政收入增速下滑
。全国财政收入增幅比去年同期回落5.8个百分点
，其中
，税收收入同比增长6.5%
，增幅比去年同期回落1.6个百分点
。地方财政收入增速明显
，收入达到23502亿元
，同比增长13.9%
，但同期的中央财政收入19963亿元
，同比下降0.8%
。
事实上
，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是
，今年第一季度的财政支出增速为12.1%
，高出收入增幅5.2个百分点
，随着财政收入的减少
，支出压力的增加
，地方收支矛盾突出
。
中国社科院财经研究院院长高培勇认为
，当财政收入的减少危及政府部门收支平衡
，或者危及某一或某些特殊项目的支出时
，政府便不惜以放慢结构性减税步伐为代价
，来维系政府财力盘子和既定支出项目的安排
。
在他看来
，财政收入的减少对其经济指标的实现出现阻碍或者障碍了政府部门的“招商引资”计划时
，政府很可能以引发系统性和区域性金融风险为代价
，重走地方债务融资平台老路
，逃脱债务规模风险控制
。
关于印发《经济建设项目资金预算绩效管理规则》的通知
财建[2013]165号
中央有关部门 ，各省 、自治区 、直辖市 、计划单列市财政厅（局） ：
为进一步加强经济建设项目资金预算绩效管理 ，规范工作流程 ，提高预算支出绩效 ，根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)等有关规定 ，结合项目资金管理工作实际 ，制定本规则 。
附件
：经济建设项目资金预算绩效管理规则
财政部
2013年4月23日
附件 ：
经济建设项目资金预算绩效管理规则
第一章 总 则
第一条 为了进一步加强经济建设项目资金预算绩效管理 ，规范工作流程 ，提高预算支出绩效 ，根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)等有关规定 ，结合项目资金管理工作实际，制定本规则 。
第二条 本规则所称预算绩效管理是指在预算编制 、预算执行 、预算监督过程中对经济建设项目资金预算进行的绩效管理活动 。
第三条 本规则用于指导经济建设项目资金（以下简称项目资金）预算绩效管理工作 。根据项目资金的不同性质和管理要求 ，具体分为三类 ：
（一）由发展改革 、交通运输及其他部门（以下简称主管部门）负责分配的项目资金 。主要包括 ：中央基建投资 ，车购税专项资金和铁路建设基金 、民航发展基金等与经济建设相关的中央政府性基金 ，以及港口建设费中与经济建设相关的部分（以下简称基本建设类投资） 。
（二）由财政部会同发展改革 、环保 、水利 、农业等主管部门负责分配的项目资金 。主要包括 ：中小河流治理 、农村环境保护 、节能减排综合奖励示范等与经济建设相关 、由中央财政专项转移支付地方财政的专项资金（以下简称财政专项资金） 。财政专项资金根据资金分配方式分为“事前补助类资金”和“事后一次性奖补类资金” 。
（三）由财政部负责分配的项目资金 。主要包括 ：秸秆能源化利用 、燃料乙醇补贴 、淘汰落后产能等与经济建设相关的事后一次性奖补类资金（以下简称其他项目资金） 。
其他项目资金预算绩效管理以财政部为主实施 ，具体参照财政专项资金中“事后一次性奖补类资金”预算绩效管理工作流程 。
第四条 财政部 、主管部门 、项目单位应加强项目资金预算绩效管理 ，做好项目资金预算绩效管理基础工作 。财政部主要负责预算绩效管理制度设计 ，组织 、指导有关部门 、单位开展预算绩效管理 ；主管部门主要负责本部门的预算绩效管理办法制定 、工作组织和指导监督 ；项目单位主要负责预算绩效管理的具体实施工作 。各级财政部门 、主管部门、项目单位应建立健全绩效运行监控体系 、绩效评价指标体系和内部工作监督管理机制 ，加强项目资金预算绩效管理信息系统建设 、队伍建设和档案管理 。
第五条 项目资金预算绩效管理遵循客观公正 、公开透明的原则 ，应当科学合理 、具体细化 、及时有效 ，并接受社会监督 。
第二章 基本建设类投资预算绩效管理
第六条 基本建设类投资预算绩效管理的办法制定 、工作组织和指导监督由主管部门负责 。财政部可根据工作需要 ，选择部分项目资金实施绩效运行监控和绩效再评价 ，推动主管部门完善投资政策 、加强项目资金管理。
第七条 绩效目标设定 。预算下达前 ，项目单位应根据主管部门有关规定 ，在向主管部门报送项目建议书 、可行性研究报告 、初步设计概算等申报材料时明确“拟建规模 、投资估算 、社会效益与经济效益 、生态效益分析”等与项目资金绩效目标相关的内容 。主管部门可在批复项目建议书 、可行性研究报告 、初步设计概算等过程中 ，确定绩效目标 ，并通过抄送投资计划等方式告知财政部 。
第八条 绩效运行监控 。预算执行中 ，主管部门可根据工作需要，通过建立项目建设情况报告制度 、中期评估等方式对绩效运行实施监控 ；如需调整 ，主管部门应根据规定程序进行调整 、审批 。财政部可根据工作需要 ，选择部分项目资金 ，对照相关绩效目标 ，通过信息网络平台等 ，对项目建设进度 、累计完成投资等绩效运行情况实施监控 ，并对按绩效目标规范有序开展的项目 ，按规定下达预算和支付资金 ；对与绩效目标发生较大偏离的项目 ，视情况暂缓下达 、停止下达投资预算 。
第九条 绩效评价 。项目建成后 ，主管部门根据项目管理需要 ，决定是否对照批复的绩效目标组织开展绩效评价 。财政部可根据工作需要 ，选择部分项目资金 ，结合相关绩效目标 ，通过核查 、抽查或者竣工财务决（结）算评审等方式进行绩效评价或再评价 。
第十条 评价结果反馈与应用 。主管部门开展绩效评价 ，应将评价结果作为编制投资规划和投资决策的重要依据 ，并将评价结果抄送财政部 。财政部开展绩效评价或再评价 ，应形成绩效评价报告 ，总结成绩 ，分析问题及原因 ，提出建议 ，推动主管部门优化投资结构 、完善投资政策 。
第三章 财政专项资金预算绩效管理
第十一条 财政专项资金预算绩效管理的办法制定 、工作组织和指导监督由财政部和主管部门共同负责 。
第十二条 事前补助类资金预算绩效管理是指年度预算执行结束前或项目完成前 ，财政专项资金根据绩效目标及绩效运行情况进行分配 ；年度预算执行结束或项目完成 ，可将绩效结果作为预算安排的考量因素之一 。
（一）绩效目标设定 。财政部可会同主管部门根据国民经济和社会发展规划 、经济建设相关专项规划 、申报实施方案等 ，通过与有关地方人民政府签署协议或批复相关的实施方案等方式 ，明确一定时期内要完成的建设任务量 、实现的社会效益 、生态效益或经济效益和相应的绩效指标 、投资规模 、资金需求 ，以及为实现绩效目标应采取的工作程序 、技术路线 、职责分工 、长效机制 、奖惩措施等多项内容 。
（二）绩效运行监控 。预算执行中 ，财政部 、主管部门应指导 、督促地方依法合规 、积极落实协议或实施方案 ，确保按期实现绩效目标 ；地方财政部门应会同同级主管部门通过信息网络平台 、统计调查 、工作简报等方式定期采集项目建设进展、预算执行情况、资金使用效益等绩效运行信息 ，按要求汇总分析 ，逐级上报 。财政部可会同主管部门将绩效运行情况作为下一步资金分配的参考因素 ，调整后续预算安排及下达进度 。一旦发现严重偏离绩效目标 ，要求有关单位限期整改 。
（三）绩效评价 。绩效目标期满 ，地方各级财政部门应会同同级主管部门对照协议或实施方案开展绩效评价 ，形成绩效评价报告 ，逐级报送 ；财政部可根据工作需要 ，会同主管部门对照协议或实施方案进行再评价 ，形成再评价报告 。
（四）评价结果反馈与应用 。财政部可会同主管部门根据工作需要 ，对绩效较好的予以通报表扬 ，对较差的通报批评 ；可按照协议约定或有关规定 ，采取评价结果与资金安排挂钩等奖惩措施 。
第十三条 事后一次性奖补类资金预算绩效管理是指项目完成后 ，财政专项资金根据绩效结果进行奖补 。对奖补资金的后续使用可不做具体规定 。
（一）绩效目标设定 。财政部可会同主管部门 ，根据工作需要 ，明确统一的绩效内容 、绩效指标和补助标准 。
（二）绩效评价 。项目单位根据明确的绩效内容 、绩效指标进行自评 ，并提交包括自评结果在内的申报材料 ，财政部可会同主管部门 ，按规定程序对绩效结果进行审核确认 。
（三）评价结果反馈与应用 。财政部可会同主管部门 ，根据审核确认的结果和既定的补助标准分配并下达财政专项资金 。
第四章 附则
第十四条 相关主管部门和地方财政部门可结合工作实际制定具体的预算绩效管理办法 ，并报送上级主管部门和财政部门备案 。
第十五条 本规则由财政部负责解释 。
第十六条 本规则自2013年6月1日起施行 。